关于宅基地“三权分置”改革的思考

来源:衢州新闻网-衢州日报 2020-06-06 07:44

杨佳颖

在我市党建治理大花园的背景下,学习借鉴外地“三权分置”改革相关经验做法,系统推进我市相关工作,有利于盘活闲置资源、注入发展活力、释放改革红利,具有重要现实意义。

一、义乌市、德清县和象山县宅基地“三权分置”改革的启示

义乌市、德清县和象山县是启动宅基地“三权分置”改革较早的地方,无论是顶层设计还是实践推进都取得了一定成效。虽然探索路径各异,但本质上都是在确权、赋权、活权上进行制度创新,注重加强所有权权能、创新资格权实现方式、推进使用权有效流转。具体操作中,三地改革各有侧重:义乌市改革红利主要是财产价值的增值;而德清县、象山县改革红利主要是使用价值的提升。义乌市由于商品经济比较发达,政府财政实力和农民收入水平都比较好,但土地资源比较稀缺,因而通过市场化配置、使用者付费、“房地一体”内部转让,实现宅基地资源再分配,改善农民住房条件,提高农民财产收入。而德清县、象山县紧紧围绕乡村振兴战略,通过盘活闲置宅基地、放宽用途管制、推进一定期限流转,优化资源配置,提高农民的租金收入和经营收入。

1.解决历史遗留问题是基本前提。一户多宅问题。对于非法“一户多宅”可以采取拆除和收储再利用等处置方式;对于合法“一户多宅”采取有偿退出方式,给予货币或者权益类置换等补偿方式。非集体经济组织成员宅基地使用权问题。针对非村集体经济组织成员通过世居、析产、继承等方式取得合法房屋的情况,在征求其意愿基础上,可以采取有偿退出、有偿流转或者有偿使用等处理方式。超面积建房问题。制定超面积分档标准,分别采取有偿使用或者拆除等处理方式,并严格限制新的超面积建房问题的出现。

2.合理配置“三权”是关键所在。要兼顾公平与效率,最大限度盘活宅基地利用的空间和时间价值。所有权权能要具体化和强化。所有权包含占有、使用、收益、处分的最完整权能,要将这些权能落实到对宅基地的分配、管理、利用、收回、处分、收益等具体管理权力上。资格权实现形式要多样化。科学设定资格权标准和确权形式,探索对未取得宅基地和自愿退出宅基地等主体的权益保障机制。使用权要注重效用价值的提升。宅基地使用权价值的提升要坚持放宽用途和推进有效流转相结合,在符合使用条件和产业导向的前提下,鼓励农户、村集体和社会主体通过合作、入股、转让等形式开发利用。

3.提升村级组织治理能力是内在要求。村级组织在改革中扮演决策者、执行者、监督者等多种角色。增进改革共识。加强宣传、业务培训和学习考察,不断达成改革共识。注重上下联动。为了确保公平性,对于宅基地历史遗留问题处理、“三权分置”体制机制等重点难点问题,市县两级要加强政策保障和工作统筹。加强业务指导。资规、农业农村、文旅等部门和乡镇(街道)要下沉工作力量,加强业务知识和操作流程的指导。

4.健全权利保障机制是重要配套。处理好国家、集体和农民的关系,探索登记、公示、合同、公证等权利保障方式。国家与集体的关系。对于盘活后的宅基地资源,要尊重村集体意愿,科学合理确定再利用方式,为村集体发展预留空间,建立以维护农民权益和促进乡村振兴为导向的利益分配机制。集体与农户的关系。充分保障村民知情权、参与权和表达权,维护好基于资格权和使用权的各项权益,让群众共享改革成果。集体、农户与社会主体的关系。这主要是涉及使用权流转的情形,本质上是一种租赁关系。实践中,德清县设定流转的前提条件,主要通过合同关系约束各方权利义务;象山县在流转协议基础上,对农户和受让方进行登记颁证,分别为宅基地资格权和房屋所有权。鉴于物权法定原则和处于改革探索阶段,建议在《民法》《物权法》《合同法》等法律框架下,通过协议+登记、增加违约成本等方式稳定涉及社会主体的流转关系,慎用自身创设的确权发证方式。

二、对于我市宅基地“三权分置”改革的几点思考

推进宅基地“三权分置”改革不能机械照搬外地经验。鉴于国家土地制度限制和改革处于探索阶段,当前改革要注重激活宅基地的使用价值,处理好住房保障功能和财产价值实现的平衡关系,坚持系统设计、分类推进、工作联动、红利共享。

1.摸清底数:确权登记+民意调查。加快推进“房地一体”的宅基地使用权确权登记发证,对不能确权登记发证的进行总数和分类统计;以行政村为单位,对已发证和未发证的对象进行宅基地盘活意向调查,分别统计已发证农户的流转意向和未发证主体的权益诉求,并逐级汇总到市县部门。

2.制定方案:制度设计+实践探索。市县资规、农业农村等部门在前期摸底基础上,学习借鉴义乌、德清和象山等地经验,总结柯城区宅基地“三权分置”、龙游县农民集聚等做法,制定改革实施意见和相关配套文件,兼顾改革要求的刚性和弹性,分批选取若干基础较好、条件相对成熟的地方进行试点,坚持边推进边完善边总结,逐步健全制度规范。

3.激活主体:农村集体+社会主体。为确保改革的稳妥性和可调试性,建议加强村集体在闲置宅基地和农房盘活中的主导地位,以放活宅基地使用权为重点,可以采取村集体统一经营、出租或者与社会资本合作等方式,稳定流转关系,提高资源使用效率。搭建全市统一交易平台,加强闲置农房供给、需求信息发布机制,培育闲置农房流转市场。结合乡贤回归、山海协作、“衢州有礼”诗画风光带建设等重点工作,打造一批乡村振兴宅基地“三权分置”改革示范点。

4.把握路径:盘活总量+分类施策。根据村庄布点规划,针对适建村、限建村、禁建村,有重点地运用各种活权方式,提高可用的闲置宅基地和农房数量;根据乡村资源禀赋条件,上级政府部门要指导做好产业发展规划,按照休闲农业、乡村旅游、餐饮民宿、文化体验、民俗展览、创意办公、康养服务、电子商务等进行分类培育,避免盲目无序发展。

5.加强保障:统筹谋划+容错机制。宅基地“三权分置”改革是对现有法律法规的突破,因而职能部门难免有畏难情绪,这会束缚实践探索的步伐,建议市县成立专门工作领导小组,加强统筹推进、政策研判、风险评估和容错机制等方面保障,确保改革平稳有序推进。

(作者单位:市委改革办)

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(来源:衢州新闻网-衢州日报  责任编辑:吾献红)

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